立夏过去，天气渐热。全国统一部署的北方地区清洁取暖改造的第二个年头已经结束。回顾刚刚过去的供暖季，虽然没有再出现第一年那样一些地方一刀切“禁煤”以后取暖困难的极端事件，但看似平稳度过的这个取暖季，“煤改电”“煤改气”政策背景下农村清洁取暖仍然存在许多绕不开的问题。

在不久前举办的2019中国农村清洁取暖高峰论坛暨清洁取暖县长论坛上，地方政府主管领导、业内专家和一些企业代表围绕“因地制宜，科学规划，推进农村清洁取暖可持续发展”这一主题，在总结两年来推进工作经验教训的基础上，寻求产业化推进农村清洁取暖的可持续发展的整体解决方案。

煤改气煤改电：地方政府压力大，农民直呼用不起

对于推进北方地区农村清洁取暖，国家相关部门提出了“因地制宜，多能互补”的原则，即“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”，然而，由于我国地域辽阔，农村地区发展不平衡，导致一些政策措施在一些地方不具备实施的基础条件，而地方政府在进度要求和任务指标的双重压力之下，采取“一刀切”的方式开展项目实施。

去年下半年，中国农村能源行业协会组织开展了3次清洁取暖专题调研，对全国23个省1287个县（区）3061个行政村18000余农户进行了如何调查，分别与河南、山东和山西三省15个县（市）政府相关部门负责人和清洁取暖项目实施单位进行专题座谈，发现在推进农村清洁取暖过程中，地方政府感到压力“山大”，而农户则反映“用不起”。

压力来源于时间紧、任务重。山西长子县的一位负责人表示，该县从2017年7月开始推进清洁取暖，由于时间紧，任务重，缺乏实地调研和有效评估，在准备不充分的情况下仓促推进，出现气源短缺问题，使得已经拆除燃煤炉具的用户无法正常取暖。本想为老百姓办好事，实现温暖过冬，结果却适得其反。“市里定的任务是到2021年平原地区要实现100%清洁取暖，全县9万户的任务，目前只完成了3万户，剩下的6万户压力很大。

资金问题也是压力之一。山西某市目前主要依靠政府补贴推进“煤改电、煤改气”，按照规划，全市需改造约74万户，2017年改造完成12.8万户。如果要完成所有的清洁取暖改造任务，还需要投入资金80亿元，除去中央及省财政补贴的约20亿元，还存在60亿元的资金缺口。而该市2017年公共财政可支配收入尚不足10亿元。

“中央政府发了清洁规划之后部署到各级省政府，省政府布置到市政府，市政府再布置到县政府、乡政府。写文件好写，落实文件难，因地制宜难，居民需求难，资金到位更难。”长期参与专项调研的中国农村能源行业协会民用清洁炉具专委会副主任、北京化工大学教授刘广青说，地方清洁取暖在部分地区缺乏可行性论证，由于没有对电网设施和燃气供应等能源的可行性论证，导致政府实施起来面临的困难非常大。

地方政府叫苦的同时，农户也反映“用不起”。北京地区的“煤改气”成效显著，并在2018年7月上调了补贴，但据中国能源报记者的调查，“用气太贵”是煤改气后村民的第一感受。有村民算账，以前拉一车煤能烧三年，屋里还暖和，现在同样的钱烧气一年就没了，还舍不得烧那么热。

中国农村能源行业协会在河北、山东调研时发现，大部分农户表示，烧煤取暖，每个采暖季只需2000元左右，但改为燃气壁挂炉以后，即使政府有补贴，自己仍然需要掏4000元左右，比原来燃煤采暖高出一倍。

更多的农户和和业内专家担心取消补贴以后的承受能力。山西某县有一个村相对富裕，改造之前大多数村民已用上水暖炉取暖，每年用煤3-4吨，年采暖费用3000-4000元，煤改气以后，在有政府补贴的情况下，即便非常节约，年采暖费用也增加了1000元左右。虽然大多数村民表示能接受，但非常担心取消补贴以后怎么办。一位村干部坦言：“能不能改得起？改完以后能不能用得起？如果补贴没有了，采暖会不会被打回原形？”

任务重压之下：政策理解有偏差，推进过程“一刀切”

我国富煤贫油少气的能源禀赋，决定了今后相当长的时间内煤炭仍将是中国的主要能源。2017年一些地方政府为完成考核指标，强力推进煤改气、煤改电，导致“气荒”事件后，2018年6月27日，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中就指出：坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。以供定改，先立后破，对暂不具备清洁能源替代条件的山区，积极推广洁净煤，并加强煤质监管，严厉打击销售使用劣质煤行为。政策再次明确，“宜”字当头是推进农村清洁取暖的基本原则。

虽然目前政策制定层面已经意识到在清洁取暖中需因地制宜、“宜煤则煤”，但由于其“过渡性”措施的定位，地方政府在清洁取暖工程实施过程中未将洁净煤与气、电放在一个平等的位置，洁净煤被边缘化。这便是认识上的一个误区，中德可再生能源合作中心执行主任、德国能源署代表陶光远说：“燃煤未必会造成严重的大气污染，只有不清洁的燃煤才会造成严重的大气污染。”

因地制宜为什么难以落实，刘广青认为，原因是政策措施与地方发展实际有偏差，技术路径过于死板，考核办法过于单一，县级政府没有选择权和决策权，智能为了完成任务而完成任务。

这样对政策理解的偏差和认识上的误区，导致在一些地方制定清洁取暖实施方案时，背离了“宜煤则煤”的技术路线，既给政府增加了压力，也给老百姓增加了负担。

山西省武乡县2018年冬季清洁取暖实施方案》中就要求，2018年，农村地区清洁取暖率力争达到30%以上。在该县2018年冬季清洁取暖确定改造计划表中，14个乡镇煤改气改造1320户，煤改电改造2024户，集中供暖改造1191户。武乡县煤炭资源虽然丰富，但煤质属于高硫煤，而该县向南不到200公里的晋城市阳城县，就是全国优质无烟煤核心产区之一。晋城市无烟煤年产量可达3000万吨以上，占全国无烟煤总产量的1/4以上。其生产的无烟煤硫分、灰分等各项指标完全可达国家标准，尤其是硫分这一关键指标，平均仅为0.3%左右，远低于1%的国家标准，是农村清洁取暖首选品种。2018年4月，晋城市政府与山东省签订了“清洁煤炭供需战略合作框架协议”，晋城优质无烟煤“兰花炭”开始应用于山东民用市场。本来近水更能解近渴，武乡县在燃料运输和成本控制方面具有天然的地理优势，晋城无烟煤在经济性和取暖效果上都要优于“煤改气”“煤改电”，可在武乡县的清洁取暖方案中却没有洁净煤推广的任务目标。

背离“宜”字的“一刀切”做法，使农村清洁取暖的效果大打折扣。中国农村能源行业协会的工作人员在一些地方调研时发现，不少农户感觉费用高，不敢敞开用，又导致家里不暖和，还不如烧煤划算。

多方形成共识：打牢基础可持续，确保路子不跑偏

农村清洁取暖关乎民生，是能源生产和消费的一场革命，农村生活方式的一种变革，对于实施乡村振兴、改善农村人居环境意义重大。如何“因地制宜”构建农村农户“用得好也用得起”的清洁取暖发展方案，在不久前结束的清洁取暖县长论坛上，行业专家、企业代表、地方政府部门领导通过深入探讨，达成一致共识：“宜”字当头，多能互补；在政策规划制定上应稳定、持续，建立以排放指标为核心的清洁取暖界定标准和评价体系；宁可走慢点，也不要把方向走偏了。

国家发展和改革委员会能源研究所研究所相关人士认为，清洁取暖并不等于清洁能源取暖，清洁取暖是个目标，清洁能源取暖是用清洁能源怎么样去取暖；清洁取暖和清洁供暖也是两个概念，清洁供暖是从供暖的角度讲，怎么多供暖，怎么清洁供暖，又安全又便宜。清洁取暖是人的感觉，是从需求侧的角度讲。建议中央应把压力降一降，跑慢一点，“现在跑慢点总比跑错方向要强”。

河南鹤壁市清洁取暖办公室负责人肖慧认为，农村清洁取暖因地制宜很关键，有些地方采取战略性或者一刀切推广，虽然暂时完成了任务，但没有充分尊重老百姓的习惯和感受，今后可能会出现散煤复燃的情况。

生态环境部环境与经济政策研究中心气候变化政策研究部副主任冯相昭认为，农村清洁取暖定位不单纯是农村取暖问题，应该站在为农村提供公共服务设施这个角度来考虑，只有这样，农村清洁取暖才可能是长效的，可持续的。黑龙江省农科院农村能源与环保研究所所长刘杰表达了同样的观点，他说，农村清洁取暖应考虑主体问题，农民的需要是第一位的。要结合乡村振兴战略，从可持续发展方向去考虑，从政策、体制、机制等方面统筹考量。

按照《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》要求，计划到2019年，北方地区清洁取暖率要达到50%。清洁取暖改造经过两年的推进，如今已向纵深发展，并进入攻坚期。在探讨解决目前存在的实际问题的同时，在当前实施乡村振兴战略、开展农村人居环境整治的大好形势下，农村清洁取暖有了更良好的政策环境，这也让与会的行业专家、企业代表和地方政府对做好农村清洁取暖工作、打赢蓝天保卫战充满信心。